交通运输是国民经济和社会发展的重要基础。构建网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系，是交通运输领域落实科学发展观的重要举措，对促进经济长期平稳较快发展、全面建设小康社会具有十分重要的意义。“十二五”时期是我国构建综合交通运输体系的关键时期，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，并与《综合交通网中长期发展规划》等衔接，制定《“十二五”综合交通运输体系规划》(以下简称《规划》)。

一、发展形势

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是构建综合交通运输体系的重要时期，必须抓住机遇，迎接挑战，努力开创交通运输科学发展的新局面。

(一)现实基础。

“十一五”时期，交通运输发展取得了重大成就，完成固定资产投资7.97万亿元，比“十五”时期增长171%，运输能力紧张状况总体缓解，为服务经济社会发展发挥了重要作用。 

2.技术装备实现跨越发展。掌握了高速铁路成套技术，铁路重载运输技术达到世界一流水平；部分地区实现高速公路联网电子不停车收费；超大型油轮、集装箱船舶的建造水平大幅提升；空管新技术推广应用；铁路、公路、机场等建造技术达到国际先进水平；深水筑港、河口航道治理等关键技术取得重大突破。

3.运输服务水平整体提升。运输能力显著提高，覆盖范围持续扩大，选择性不断增加。围绕中心城市的快速交通圈逐步形成，城际运输的时效性和便捷性明显提升；城市公共交通覆盖面逐步扩大；农村运输条件得到很大改善；交通安全监控措施不断完善，运输安全性不断提高；多种运输方式协调配合，在应对重大自然灾害和突发事件中发挥了重要作用。 

2.促进城乡区域协调发展。“十二五”时期，国家继续促进区域协调发展，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，完善城镇化布局和建设；加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，促进民族团结、领土完整、边疆巩固。综合交通运输体系要充分发挥引导区域空间布局和促进城乡协调发展的作用，优化东部地区交通网络结构，加强中部地区东引西联通道建设，扩大西部地区基础设施路网规模，统筹优化开发区等区域的通道建设；统筹城乡交通协调发展，继续加大农村公路建设力度，逐步提高覆盖城乡的基本公共运输服务能力。

3.强化节约资源保护环境。“十二五”及今后时期，我国的土地、线位、岸线、空域等资源将日益紧缺，石油对外依存度将不断提高，应对气候变化的责任压力越来越大。与此同时，交通运输领域的基础设施建设需求持续增长，能源消费快速增加，资源环境约束不断加大，节能减排任务艰巨，要求加快转变交通运输发展方式，优化运输结构，提升装备技术水平，改善运输组织，实现节约集约发展。

二、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快转变交通发展方式，实现各种运输方式从分散、独立发展转向一体化发展，初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系，总体适应经济社会发展和人民群众出行需要。

“十二五”时期，综合交通运输体系发展要坚持以下原则：

——安全质量。牢固树立以人为本、安全第一的理念，建立严格的安全监管和质量管理制度，并贯穿于交通运输规划、设计、建设、运营的各阶段，着力提升技术和装备水平，全面提高运输的安全性、可靠性和应对自然灾害、突发事件的保障能力。

——合理布局。按照主体功能区战略要求，与区域经济发展和城镇化格局、资源分布和产业布局等要求相适应，合理布局不同区域、不同层次的运输网络，实现通道畅通、枢纽高效。

——优化结构。因地制宜，发挥各种运输方式优势，强化铁路和国省干线公路作用，优化运输结构，促进各种运输方式在区域间、城市间、城乡间、城市内的协调发展。

——适度超前。按照全面建设小康社会的总体部署、互利共赢的开放战略、扩大内需的长效机制和经济长期平稳较快发展的要求，着眼于综合交通运输体系的建立，在满足现阶段客货运输需求的基础上，使基础设施能力适度超前。

——讲求效益。坚持以市场为导向，统筹经济效益与社会效益，合理配置和整合交通运输资源，发挥各种运输方式技术经济优势和交通网络效能，提升服务水平、物流效率和整体效益。

——绿色发展。从国家战略和基本国情出发，把积极应对气候变化、节约集约利用资源和保护环境落实在基础设施、技术装备和运输服务中，推进综合交通运输体系的绿色发展。

——多元投入。引入市场竞争机制，推进投资主体多元化，营造公平、有序的市场环境，鼓励民间资本参与交通基础设施建设，拓宽社会资本进入交通运输领域的渠道和途径。 

——改革创新。深化改革，积极创新，完善政府运输监管，按照综合发展的要求，建立发挥政府和市场各自职能的高效的体制机制，依托科技进步和管理创新，充分发掘存量潜能，全面发挥增量效能，增强综合交通运输体系健康发展的内生动力。

三、发展目标

“十二五”时期，综合交通运输体系发展的主要目标是：

——初步形成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，总里程达490万公里。

——基本建成国家快速铁路网，营业里程达4万公里以上，运输服务基本覆盖50万以上人口城市；加强煤运通道建设，强化重载货运网，煤炭年运输能力达到30亿吨；建设以西部地区为重点的开发性铁路；全国铁路运输服务基本覆盖大宗货物集散地和20万以上人口城市。

——基本建成国家高速公路网，通车里程达8.3万公里，运输服务基本覆盖20万以上人口城市；国道中二级及以上公路里程比重达到70%以上；农村公路基本覆盖乡镇和建制村，乡镇通班车率达到100%、建制村通班车率达到92%。 

加快西部干线建设，强化煤炭运输等重载货运通道，尽快形成功能布局完善、覆盖范围广、通道能力强、技术结构合理的运输网络；建设港口后方铁路集疏运系统，推进集装箱运输通道建设。加强改造既有线，配套建设客货运设施。

(2)公路。

有序推进公路建设。贯通国家高速公路网，加强国省干线公路改扩建，发挥高等级公路快速通达的效益。 

积极发展水路运输。完善港口布局，提升沿海港口群现代化水平，推进航运中心建设，加快实施长江等内河高等级航道工程。

推进环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲、西南沿海港口群规模化、专业化协调发展。推进与区域规划、产业布局相关的新港区开发和老港区迁建。加强港口深水航道、防波堤等公共基础设施和集疏运系统建设。完善1000人以上岛屿客货运交通设施。

加快上海国际航运中心、天津北方国际航运中心、大连东北亚国际航运中心建设，推进重庆长江上游航运中心和武汉长江中游航运中心建设，促进物流、信息、金融、保险、代理等现代航运服务业发展。

加快长江干线航道系统治理，推进西江航运干线扩能和京杭运河航道建设工程，加快建设长江三角洲和珠江三角洲高等级航道网，相应建设其他地区航道。加快内河主要港口规模化港区建设，发展专业、环保港区。

(4)民航。

推进民用航空发展。优化空域资源配置，提升空中交通网络运行能力。加强机场建设，形成层次清晰、功能完善、结构合理的机场布局。

通过建设平行航线、利用新技术等方式，扩能改造北京至上海、北京至广州、北京至大连、北京至昆明、上海至广州、上海至大连、上海至西安、上海至成都、广州至成都等9条国家骨干航路。加快雷达管制建设，完善以哈尔滨、沈阳、西安、成都、昆明、武汉、长沙、乌鲁木齐等为节点的区域航路航线。以支线机场和通勤机场为支撑，改善通信导航和航空气象服务，扩大支线航线网络。推进机场密集地区终端区建设，增加繁忙机场进离场航线运行容量。加快新一代空管系统建设，提高保障水平。优化低空空域运行管理，合理布局和建设飞行服务网点。 

加快西北、东北和西南三大陆路进口天然气干线管道建设，合理布局沿海液化天然气接收站，加快接收站配套管网与主干管网联接，完善川渝、环渤海、珠三角、中南、长三角等区域性管网，大力推动储气调峰设施建设，初步形成包括进口气、国产气、煤层气、煤制气等多种气源，连接主产区、消费地和储气点的全国基干管网。

2.建设城际快速网络。以轨道交通和高速公路为骨干，以国省干线公路、通勤航空为充，加快推进城市群(圈、带)多层次城际快速交通网络建设，适应城市群发展需要。

建设京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以轨道交通为主的城际交通网络。在城市群内主要城市之间，加快高速公路改扩建。在中小城市与城镇之间及城镇分布较为密集的走廊经济带上，视运输需求，加密高等级公路网络、提升省道技术等级或以城市快速路的形式建设相对开放的快捷通道，并注重与区际交通网络的衔接。 

4.推进农村交通建设。统筹城乡交通一体化发展，加快农村交通基础设施建设，提高农村公路的通达深度、覆盖广度和技术标准。

继续实施以通沥青(水泥)路为重点的通达、通畅工程，形成以县城为中心，覆盖乡镇、村的公路网络。加快集中连片特殊困难地区农村公路建设。新建和改造农村公路100万公里，实现具备条件的乡镇、东中部地区建制村、西部地区80%以上的建制村通沥青(水泥)路。实施县乡道改造和连通工程，提高农村公路网络水平。 

6.衔接内地港澳交通。坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格按照特别行政区基本法办事。加强规划协调，完善珠江三角洲地区与港澳地区的交通运输体系，促进香港澳门长期繁荣稳定。

支持香港发展航运业，巩固和提升香港国际航运中心地位。建立粤港两地航运更紧密协作关系，支持香港增强港口转口业务，发展与航运关联的业务以及现代物流业。按照优势互补、互利共赢原则，统筹规划珠江三角洲地区港口布局，有序发展集装箱码头，支持和鼓励内地香港港航企业加强合作，促进形成以香港为中心，与珠江三角洲港口共同发展的格局。

深化内地与香港、澳门大型基础设施合作，研究探索建立新型管理模式，促进珠江三角洲地区与港澳交通一体化。加快建设港珠澳大桥，实现香港、珠海、澳门三地高速公路连通。建成广深港客运专线并与武广、杭福深客运专线接驳。研究建设港深西部快速轨道线。支持香港航空业界与珠江三角洲及内地机场间的合作，进一步协调珠江三角洲与港澳空域，完善内地与港澳空管协作机制，提升航空运输能力。

(二)技术装备。

按照安全可靠、先进高效、经济适用、绿色环保的要求，依托重大工程项目，通过消化、吸收再创新和系统集成创新以及原始创新，增强自主发展能力与核心竞争力，进一步提升技术和装备水平。加大交通运输新技术、新装备的开发和应用，加快推进具有我国自主知识产权的技术与装备的市场化和产业化，带动相关产业升级和壮大。研究设置能耗和排放限值标准，研究制定装备技术政策，促进技术装备的现代化。

推进先进、适用的轨道交通技术与装备的研发和应用，全面实现现代化。提升铁路高速动车组、大功率电力机车、重载货车等先进装备的安全性和可靠性，提高空调客车比例和专用货车比例，推进高速动车组谱系化，以及城际列车与城市轨道交通车辆等先进技术装备的研制与应用。通过工程应用带动技术研发，突破轨道交通通信信号、牵引制动、运行控制等关键核心技术，系统掌握高速磁悬浮技术，优化完善中低速磁悬浮技术。

积极发展公路专用运输车辆、大型厢式货车、多轴重载大型车辆和城市配送车辆，推进客货运车辆结构升级和节能化进程，加快老旧车辆更新。

继续发展大型干散货船、大型油轮、集装箱船、滚装船和液化气船，鼓励发展邮轮、游艇，加快推进内河运输船舶标准化，加速淘汰老旧船舶，提升远洋、沿海和内河运输船舶的整体技术水平，优化船队结构，船队总体上达到国际先进水平。提高港口现代化装备水平。

继续完善和优化我国民用机队结构，积极发展支线飞机和通用飞机，国产干、支线飞机研制取得突破，推进地空通信、空管自动化系统建设。

加强管道运输关键设备和技术的研发及应用，研制X100和X120高强度管线钢，实现天然气长输管线大型球阀等关键设备自主制造，掌握系统集成技术和压缩机、电机(汽轮机)、变频控制系统的设计制造技术。

提高交通运输的信息化、智能化水平。加强协调，推进综合交通运输公共信息平台建设，逐步建立各种运输方式之间的信息采集、交换和共享机制。积极推动客货运输票务、单证等的联程联网系统建设，推进条码、射频、全球定位系统、行包和邮件自动分拣系统等先进技术的研发及应用。逐步建立高速公路全国监控、公路联网和不停车收费系统，提高运营安全与效率。

(三)运输服务。

按照建立综合、高效交通运输服务系统要求，实现运输服务能力与质量的同步提升。加快运输市场建设，完善政府运输监管和公共服务职能，着力提高运输服务水平和物流效率，提升运输服务对国民经济和社会发展的支撑作用。

加快运输市场建设。进一步完善运输市场准入制度，规范市场行为与经营秩序，积极推动运输市场全面开放，加快构建公平开放、竞争有序的运输市场。深化运输价格改革，加强运输价格监管，建立健全国家宏观调控下灵活反映市场供求状况的铁路运价形成机制，完善公路收费政策，稳步推进民航运价市场化改革。优化企业经营环境，加强对交通运输企业“走出去”的宏观指导和服务，加快培育具有较强国际竞争力的运输企业。加快发展运输代理、交通工具维修检测和租赁、物资供应、劳务、运输咨询和信息传播等运输辅助服务，培育行业协会及中介组织，建立和完善行业的行为规范、服务标准及自律机制。

完善政府运输监管。强化综合交通运输政策，运用经济、法律手段和必要的行政手段，加强政府对运输市场的监管，促进公平竞争。加强政策引导，促进运输市场结构合理化，着力提高运输服务集中度和组织化水平。

强化公共服务职能。转变政府职能，加大政府对公共运输服务的供给力度。建设信息服务平台，推动各种运输方式信息系统的互联互通，为社会和公众提供全方位、立体化的出行服务信息平台。加大公共财政对城市公共交通、农村客运、支线航空服务和邮政普遍服务的扶持力度，逐步推进基本公共运输服务均等化。

提升运输服务水平。加强各种运输服务之间的无缝衔接与合作，提高客货运输服务效率，降低社会物流成本。鼓励运输企业开展一体化运输服务，加强运输服务中的线路、能力、运营时间、票制、管理的衔接。优化运输组织，创新服务方式，推进客票一体联程、货物多式联运，大力发展现代物流服务、快递等先进一体化运输服务方式以及汽车租赁等交通服务业，有效延伸运输服务链。加强高速铁路市场开发与培育，优化产品结构。积极发展集装箱运输服务网络，逐步满足市场多样化需求。积极发展公路甩挂运输。建立农产品、农资、农村消费品的货运系统。提高普遍服务能力与水平，适应低收入人群和偏远地区运输需求。

依托综合交通运输体系，完善邮政和快递服务网络，提升传递速度。加强邮政设施建设，积极发展农村邮政，实现普遍服务覆盖城乡。同时，充分发挥邮政综合服务平台作用，拓展邮政物流、代理代办等业务。加快发展电子商务配送等新兴业务，推进航空快件等绿色通道建设。大力发展便捷、高效快递服务。健全保障和监督机制，提高邮政业服务能力和水平。

(四)安全保障。

坚持安全第一、预防为主的方针，正确处理好安全与发展、速度、效率、质量的关系。

强化交通安全理念。坚持预防为主、安全为本的方针，减少交通安全隐患。建立政府主导的交通安全长效教育机制，制定交通安全公共教育计划，形成专业教育、职业教育、企业教育相结合的交通运输安全生产培训和宣传教育体系。树立交通安全终身教育理念，提升交通参与者安全意识。

完善安全管理体制。健全完善交通运输安全管理体制机制，探索建立交通运输安全监管机构，加强交通安全管理部门之间的沟通协作。完善国家、省、市、县四级交通运输安全生产和应急管理体制，成立乡镇交通运输安全监管部门。

健全安全管理制度。完善交通运输设施、装备安全标准和安全认证规范以及安全法律法规制度，加强高速公路安全监管系统建设，推行交通建设工程安全审计、安全生产责任考核和责任追究制度。建设交通运输安全生产和应急综合信息系统，完善落实安全评估机制。

加强安全监督管理。将安全监管贯穿于交通基础设施规划、设计、建设、运营全过程。强化重点时段、重点地区、重点领域、重点环节的安全监管，落实监管机构和监管责任，提高安全生产监管覆盖面。深入开展安全隐患排查和治理，强化危险品运输的市场准入和监控，规范危险品及特种货物运输。加快交通安全监管网络建设，加强道路交通安全监管。基本建成重点运营车辆GPS(全球定位系统)联网联控系统和道路交通动态监控平台。

加大安全设施投入。加大高速铁路运营安全投入，攻克控制系统等关键环节和薄弱环节，提高通信信号及运输调度指挥安全保障水平。建立铁路安全监控、防灾预警系统；推进公路交通线网灾害防治工程、安保工程建设，实现交通安全设施与道路建设主体工程同时规划、同时设计、同时施工、同时验收、同时使用；推进水路安全设施建设，加强引航设备、消防设施、防台风设施建设；加快推进农村公路渡口改造和渡改桥工程；完善机场空管、安保、消防救援等设施设备，确保民航通航安全。

增强安全科研力量。加大智能交通技术、车辆安全技术、交通执法设备装备、交通应急系统研究以及科研成果转化力度。加强交通事故分析与研究，完善交通运输事故管理信息系统，从技术上保证综合交通运输体系安全。

推进安全队伍建设。加强安全监管人员编制管理，制定交通运输管理人员准入条件与标准，不断优化队伍结构，规范队伍建设，提升行政执法装备水平，确保安全监管需要。开展有针对性的交通运输安全保障演练，提高交通运输从业人员现场应对能力。依托重点骨干运输企业，建立交通安全保障队伍。

提升应急保障能力。构建国家和地方交通应急保障机制，制定交通应急能力建设规划，建立交通运输自身和交通环境污染突发事件应急预案和处置机制，形成跨区域交通应急信息报送和区域联动协调机制。增强交通设施抗御自然灾害的能力，提高保障水平。建立健全灾害易发区域和重点区域预测预警机制，加强迂回通道、直升机起降点等应急设施建设，积极储备可替代运输方式的能力。加快安全救助系统建设，提高应急反应速度和救援成功率。

(五)节约环保。

大力发展循环经济，切实推进绿色交通系统建设，加大节能减排力度，努力控制交通运输领域温室气体排放，全面提高综合交通运输体系可持续发展能力。

节约利用资源。在规划、建设、运营、养护等各个环节集约利用土地、线位、岸线、空域等资源，提高资源的综合利用水平。加快发展轨道交通、水路等节约型运输方式，提高资源利用效率。加强交通基础设施建设中废旧建材等再生资源的循环利用。

提高用能效率。加强节能新技术、新工艺、新装备的研发与推广应用工作，提高节能环保型车船、铁路机车车辆、民用航空器、港站节能环保技术和工艺的应用水平。提高铁路电气化比重，鼓励港口使用电力驱动的装卸设施，淘汰高耗能交通设施设备和工艺。强化交通基础设施建设节能降耗。合理引导运输需求，提高运输组织水平，降低单位运输量的能源消耗。

保护生态环境。增强交通规划阶段环保意识，加强交通基础设施建设的环境影响评价工作，对建设全过程实行环境影响动态监测。鼓励应用清洁环保交通技术和装备，降低污染物和二氧化碳排放水平，有效控制噪声污染。

五、政策措施

(一)深化体制改革。

深化管理体制改革，加快建立综合交通运输管理体制。建立跨区域、跨行业的综合交通运输规划、建设、运营管理新机制，提高综合交通运输体系发展的质量与水平。推进铁路体制改革，实现政企分开、政资分开，理顺资产管理关系，完善行业管理体制，构建现代企业制度，塑造真正的市场主体。推进公路管理体制改革，明晰事权、分清职责，逐步理顺各级政府在公路建设、运营和养护管理中的关系。改革空域管理体制，建立和完善空域动态管理、灵活使用机制，推进低空空域开放。深化邮政主业改革，完善邮政普遍服务和竞争性业务分业经营制度，健全普遍服务保障和监督机制。推进交通运输行业国有企业改革。

(二)加强法制建设。

按照市场经济要求，根据我国综合交通运输体系建设新形势需要，研究修订铁路法、公路法、收费公路管理条例、铁路运输安全保护条例、海上交通安全法、水路运输管理条例、通用航空飞行管制条例，加快推动制定航道法、航空法、空域使用管理条例、天然气基础设施建设与运营管理条例、邮政企业专营业务范围的规定、国防交通法等法律法规。研究提出促进综合交通运输发展的意见。

(三)推动科技创新。

健全科技创新体系，完善科技创新机制，提高交通运输设施、装备、管理等技术创新能力。加大资金投入力度，支持交通运输关键技术、核心装备的研发应用和重大问题的研究。强化交通运输领域人才队伍建设，加强技能型、管理型人才培养，完善人才教育培训体系，提高从业人员素质。鼓励交通运输企业作为创新主体，通过系统创新、集成创新，推动新技术的转化应用，促进产学研一体化发展。 

(四)拓宽融资渠道。

积极探索综合交通运输体系发展的新型投融资模式，形成“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资机制。加大各级政府财政性资金投入，支持西部干线铁路、普通国省干线公路、农村公路、内河航道、中西部支线机场、西部干线机场和农村邮政网点等基础设施建设和养护，向老少边穷地区及生态功能区倾斜。支持用于交通基础设施建设和运输技术装备更新改造等的债券发行。鼓励包括民间资本在内的社会资本参与铁路、公路、水路、民航、管道等交通基础设施建设，形成多渠道、多层次、多元化的投入格局。建立中央、地方财政支持交通运输基本公共服务和邮政普遍服务的稳定资金来源。加强监管，防范基础设施建设可能的债务风险。

(五)健全标准体系。

加强基础设施领域技术标准体系建设，根据综合交通运输体系发展需要，修订基础设施建设领域的已有标准，制定城际轨道交通、城市轨道交通、中低速磁悬浮交通、港口吞吐能力、通用机场和综合交通枢纽等建设标准体系。按照安全、高效、节能、环保的要求，加强装备领域技术标准体系的建设。加快信息化标准建设，建立具有自主知识产权的信息平台及物联网在交通运输领域应用中的标准。积极参与相关国际标准的制定，增强我国在国际标准制定上的话语权。

(六)完善规划体系。

强化《规划》对交通建设项目等的指导，增强《规划》的执行力和约束力。编制、完善铁路、公路、水路、民航等行业规划，加强其与《规划》和国家其他相关规划的衔接与协调。开展《规划》实施的评估工作，根据经济社会发展需要，按照规定程序适时调整。根据《综合交通网中长期发展规划》，把综合交通枢纽规划作为项目审核的重要依据，加快推进全国性综合交通枢纽和部分区域性综合交通枢纽的规划工作。